PPP（政府与社会资本合作）项目从2015年进入发展高峰期，到今年差不多有将近10年的光景，经历了初创起步-高速发展-筛选调库-优胜劣汰的几个阶段，客观来说，现阶段PPP项目的发展处于调整阶段，伴随着23年底《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文，以下简称“47号文”）的出台，要求我国12个重点省份，包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏，要严控新建政府投资项目，包括交通、市政、产业园区、各类楼堂馆所和棚户区改造，而学校、医院、燃气、供水等民生设施除外。47号文基本上宣告了政府全资或部分投资基建项目进入了“冬歇期”，至于这个“冬歇期”的时间长短，则可能取决于地方政府化债工作的推进是否顺利。

 

那么，笔者认为本文的意义在于：1. 介绍对PPP这类大型项目的法律尽职调查工作的基本方法；2. 结合风电项目这样的新能源项目的特殊性，提示律师工作的注意点；3. 在行业低谷期做一些类似“病理研究”的工作。基于的前提是，笔者认为国内基础设施建设的大方向不会轻易变化，风电等新能源项目将是国家重点发展的领域，相关政策对该领域的影响多为正面鼓励，处于限制类的除外；4. 现有PPP项目尤其是进入运营期的优质项目，仍然是具有投资价值的，地方政府及时收回投资降低政府负债与社会资本方为提高项目自身的流动性完成真正意义上的市场化定价，都对项目后端的融资或者上市交易中的法律尽调提出了明确的需求。

 

一、一般PPP项目法律尽调的方法和注意点

 

PPP ( Public-Private-Partnership)是一种公私合作模式，是公共基础设施中一种新的项目融资模式。在该模式下，政府鼓励私营企业、社会资本参与合作，参与公共基础设施的建设。

 

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。

 

作为一种基础设施的建设模式，PPP模式是从BOT、BOTT等模式演变而来，但是又有所不同，是在政府特许经营模式下，由政府、社会资本及建设方共同参与的基础设施建设，涵盖了从项目立项、融资到项目建设、运营的全过程，是政府、社会资本及建设方、运营方多方深度介入的一种合作模式，其特点是参与方众多、涉及融资规模大、建设及运营周期长，可想而知，在此过程中涉及合同法、公司法、行政法、投融资法等各方面的法律关系，所以产生的法律风险不但节点多，而且更为复杂，所以，PPP项目中的尽职调查显得尤为重要和必要。

 

一般的PPP项目尽职调查至少应涵盖以下几个方面的内容:

 

 

1.项目基本文件

（1）政府立项批文（包括计委、环保、城建、国土等部门）；

（2）可行性研究报告及其批复文件；

（3）交易结构；

（4）投融资结构及政府相关部门同意项目公开招商融资的批文；

（5）若项目已进行其他法定程序，则需提供相关的证明文件；

（6）与城市发展总体规划的匹配性；

（7）项目实施机构；

（8）项目拟用的工艺、技术；

（9）规划用地的使用权证明，现有房产及其它设施的权属证明；

（10）建设规划情况，建设期及经营期；

（11）项目基本投资情况，如项目总投资、资金来源、投资周期及投资回报、商业模式等；

（12）对政府代表单位的企业调查，明确代表政府方股东权利与义务；

（13）土地征收及清理费（包括失地补偿）费用，搬迁及地上物补偿费用，土地整理费用，电力接入系统（含临电）费用，外部生产供水管线费用，外部生活供水管线费用，外部排水管线费用，厂区外部道路费用。上述费用总计多少。此外，有无对投资补助的政策或贷款贴息政策。

（14）项目是否已经进驻建设，目前处于哪个阶段；

（15）PPP项目享有哪些税收优惠政策；

（16）土地系划拨还是出让。

 

2.交易结构

（1）盈利模式是否已确定：使用者付费，可行性缺口补助；

（2）政府承诺确定：在多大范围内不再批准建设类似项目；

（3）是否收费及收费标准，价格调整启动机制；

（4）各项保证金：履约保函、运营维护保函、采购保证金；

（5）相关部门对于本项目的书面文件：各种会议纪要、发改、税务、国土、规划、物价、环保、电力等部门的征求意见函及回复函；

（6）项目是否存在其他收费模式，如广告经营权等。

 

3.运作方式

（1）运作方式确定：是BOT还是BOTT？

（2）针对不同的运作方式项下的合法合规性进行核查。

 

4.物有所值评价及财政承受能力

（1）商业用水电气收费标准；

（2）政府前五年的财政收入数据；

（3）该项目后期运营工作人员的工资待遇；

（4）有无预期收益率；

（5）物有所值评价小组成员确定；

（6）评审小组、谈判小组成员确定；

（7）其他涉及财政的说明。

 

5.对社会资本方的要求

（1）主体要求：资质、项目负责人；

（2）业绩要求确定，有无特别要求；

（3）财务要求确定；

（4）其他要求。

 

6.采购方式选择

（1）有无意向社会资本介入；若有，有何资质要求；

（2）是否已经选定社会资本，有法定文件支持；

（3）是否已经开工建设，项目设计规划；

（4）融资意向单位，洽商的会议纪要；

（5）资格预审安排，条件及程序的设置，评审标准的确定；

（6）公开招标或磋商，PPP模式的投标形式设置、评分标准设置。项目合同法律安排、融资协议法律安排、保险合同法律安排、建设工程合同法律安排、监理合同法律安排、项目公司股东协议法律安排、公司治理体系法律安排。

 

7.保障措施

（1）是否设立PPP中心或者设立PPP项目领导小组；

（2）实施程序安排；

（3）是否纳入国家PPP项目库（财政部或发改委）。

 

8.时间推进安排

（1）工程建设里程碑时间节点设置；

（2）如安排了时间节点，如何保证按时推进；

（3）其他说明。

 

9.项目移交安排

（1）移交委员会人员构成确定；

（2）移交委员会职责确定：最后恢复性大修的程序、方法和具体要求；性能测试程序、方法和具体要求；移交程序、方法和具体要求；设施及人员等安置清单；

（3）设置移交的先决条件：大修、测试结果、年限、设施设备等情况；

（4）未完成合同的承继，备品备件，质保期，资料移交包括图纸等建设、运营、维修、保养过程中的资料，保密范畴的确定。

 

10.项目实施机构认为需要提供的其他文件和说明

 

二、风力发电PPP项目的尽职调查方法和注意点

 

 

截至2023年初，全球风力发电的发展规模已经取得了显著的成就。根据全球风能理事会（GWEC）发布的数据，2021年全球风电新增装机容量达到了创纪录的93.6吉瓦，累计装机容量超过830吉瓦。中国、美国和欧洲是全球风力发电市场的领头羊，分别占据了全球新增装机容量的前三位。

 

年份	全球风力发电累计装机容量
2018年	539 GW
2019年	623 GW
2020年	707 GW
2021年	741 GW
2022年	830 GW

 

注：上述数据是基于GWEC公布的官方统计，实际的装机容量可能会有所变动，因为新项目的建设和老项目的退役可能会在年度间发生。此外，由于数据收集和发布的滞后性，2022年的数据可能是初步估算值，最终数据可能会有所不同。

 

中国不仅是全球最大的风电市场，而且在2021年再次领跑全球，新增装机容量达到惊人的54.3吉瓦，累计装机容量超过320吉瓦。中国的风电发展得益于国家政策的大力支持和国内巨大的市场需求。

 

美国在2021年的新增装机容量达到了12.7吉瓦，累计装机容量超过120吉瓦。美国政府推出的清洁能源计划和税收优惠政策对风电产业的发展起到了积极的推动作用。

 

欧洲的风电市场也保持了强劲的增长势头，2021年新增装机容量达到了18.9吉瓦，累计装机容量超过230吉瓦。欧洲各国政府致力于实现2030年的可再生能源目标，风电作为主要的可再生能源之一，将继续扮演重要角色。

 

除了上述三大市场外，印度、澳大利亚、巴西、阿根廷等国家也在积极发展风电，成为全球风电市场的新兴力量。

 

随着风力发电技术的不断进步，特别是大型风力涡轮机的广泛应用，风电的单位成本已经显著下降，使得风电在许多地区成为最具竞争力的电力来源之一。根据国际可再生能源署（IRENA）的数据，陆上风电的平准化度电成本（LCOE）在过去十年里下降了近40%，而海上风电的下降幅度也接近30%。

 

这一领域的投资模式也在发生变化。传统的项目融资模式之外，绿色债券、可再生能源基金和其他金融工具的出现，为风电项目提供了更多的融资渠道。同时，大型能源公司、私募基金和基础设施投资基金等多元化的投资者群体也在进入风电领域。

 

为了实现气候变化目标，许多国家实施了一系列政策措施，包括补贴、税收优惠、绿色证书和可再生能源配额制度等，以刺激风电项目的开发和投资。这些政策不仅促进了风电市场的增长，也为风电产业的持续发展提供了保障。

 

风力发电项目尽职调查，笔者以一个曾经参与过的风电尽调项目为例，予以介绍。除了本文第一部分提到的一般PPP项目所要进行的调查工作外，还要注意以下要点。

 

风力发电尽职调查涉及的方面很多，一般主要从以下几个方面开展调查:

 

 

1.某风电公司的设立、演变及存续

（1）某风电公司的设立：

①创立大会会议纪要；

②公司设立申请及批复；

③公司设立时的股权结构；

④公司设立时的验资及审计。

（2）某风电公司的演变：

历年公司变更事项及法律评价；

（3）某风电公司的存续：

①公司目前基本情况；

②公司现有股东及出资情况；

③公司目前持有的证照。

 

2.某风电公司的组织构架及法人治理结构

（1）公司组织构架。

（2）公司的法人治理结构：

①公司目前的董事会成员、监事会成员及高级管理人员；

②公司章程。

 

 

3.某风电公司近年审计及（增资）验资情况

（1）近五年审计情况；

（2）历次增资的验资情况。

 

 

4.风电场项目

（1）项目概况：

①某风电公司关于风电场项目的概述；

②关于风电场情况概述之法律提示。

（2）建设情况：

①新建工程情况（一期工程）；

②二期工程情况；

③三期工程情况。

（3）风电场房屋建筑物及其他配套设施情况：

①控制室及场区配套工程；

②道路基础围栏；

③塔基础护坡；

④变电所车库。

（4）对风电场项目的法律评价。

 

5.某风电公司的重大资产

（1）土地及房产：

①土地使用权；

②房屋等建筑物所有权；

③关于土地及房产的法律评价。

（2）机器设备：

①风电场的风机设备及配套设备状况；

②车辆状况；

③办公设备；

④关于机器设备的法律评价。

 

6.某风电公司的业务

（1）公司的经营范围。

（2）公司主要客户及供应情况：

①公司主要客户情况及近三年销售情况；

②公司近三年内与主要客户签订的合同履行情况；

③关于公司主要客户及供应情况的法律评价。

（3）某风电公司持有的许可证和证书：

①电力业务许可证；

②其他荣誉证书；

③关于公司持有相关证书的法律评价。

 

 

7.某风电公司所涉借款合同及对外担保

（1）贷款银行某市分行贷款：

①借款合同；

②说明及补充担保协议；

③关于xx银行贷款（外国政府转贷款）的法律评价。

（2）xx银行xx分行贷款：

①贷款合同；

②抵（质）押合同；

③关于xx 银行xx分行贷款的法律评价。

（3）某市商业银行贷款：

①人民币借款合同；

②人民币借款保证合同；

③关于xx银行xx分行贷款的法律评价。

 

8.某风电的税务问题

（1）某风电执行的主要税种和税率：

①高新技术企业税收优惠；

②国产设备投资抵免。

（2）取得税务方面的荣誉：

①纳税先进企业；

②诚信纳税人。

（3）关于税务的法律评价。

 

9.其他

（1）某风电的劳动用工：

①某风电劳动用工基本情况；

②关于劳动用工的法律评价。

（2）某风电的重大诉讼、仲裁和行政处罚案件：

①某公司涉及的交通事故；

②某风电可能涉及的其他重大诉讼、仲裁和行政措施。

 

 

10.关于某风电重大事项的法律风险提示

（1）关于股权代持；

（2）关于实物出资；

（3）关于法人股东、国有公司、职工持股会持有股份的转让；

（4）关于风电场项目；

（5）关于重大机械设备；

（6）关于重大合同及债务；

（7）关于关联交易；

（8）关于输出电力设备产权分界点；

（9）关于交通事故理赔；

（10）关于重大机械设备保险。

 

从以上尽职调查要点的内容可以大致分为两部分：风电公司及风电项目本身的情况，对风电公司的尽调侧重于公司本身是否依法设立并有效存续，公司组织架构及法人治理结构、公司业务、资产、负债、资质、税务及劳动用工等方面，其中与行业有关的主要是公司的经营资质及资金保障，以确保风电公司的合法性及是否具备实施风电项目的条件；而对项目的尽调则侧重于项目本身是否有详细的规划、可行性研究报告或商业计划书，是否有资金保障或融资计划及其可行性，是否获得了政府有关部门的审批和许可，项目的工程建设进展等情况。

 

三、结语

 

在PPP项目发展放缓甚至停滞的时期，专业律师仍旧能够在相关项目尤其是项目融资阶段参与其中，并能够发挥自身职业的专业度，协助项目的前期开展和后期融资方面的法律尽调和审查，为项目合法合规开展提供专业的服务。在实际工作中，所涉及的工作内容及所面临的情势一定是更为复杂和多变的，需要律师根据实际情况及时调整。本文罗列式的提示了一般PPP项目和风电项目尽职调查的一些要点，疏漏之处颇多，望读者见谅。