2025年5月28日，美国国际贸易法院（United States Court of International Trade，CIT）就特朗普政府以《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）为依据征收关税一事作出判决，明确IEEPA未授权总统大规模对进口商品征收关税，并撤销所有基于IEEPA实施的“贩运关税”（Trafficking Tariffs）与“全球及报复性关税”（Worldwide and Retaliatory Tariffs），直接标志着美国行政机关以紧急状态名义操作贸易手段的路径暂时被封堵。本文自该判决视角切入，对判决要旨及其背后司法逻辑进行深入分析，剖析IEEPA的立法来源与历史演变，厘清“紧急权力”在现代贸易争端中的边界与局限。
一、美国国际贸易法院判决概要
（一）判决核心结论
1. 撤销并永久禁止所有基于IEEPA实施的关税命令
法院认定特朗普政府依据IEEPA对中国、加拿大、墨西哥及“所有贸易伙伴”征收的“全球性关税”“报复性关税”与“贩运关税”均属违法，因IEEPA并未授权总统采取任何上述关税措施。法院据此撤销并永久性禁止所有基于IEEPA实施的关税命令。
2. 法律程序与管辖
两起诉讼均在美国国际贸易法院提起，法院依据28 U.S.C.§1581(i)对总统及联邦部门实施的关税命令提起司法审查，其后将两案合并审理，并以Slip Op. 25-66的形式作出判决。
需要注意的是，尽管总统本人并非适格被告，但法院确认对执行相关命令的联邦官员和行政机构行使专属管辖权，效力等同于针对总统本人进行审理。
3. 判决救济范围
法院判决，基于IEEPA实施的关税的全面撤销与禁令适用于全美范围。
（二）判决理由与司法逻辑
1. 宪法分权与征税专属权
（1）宪法分权原则
美国宪法将征税与对外贸易调节权明文授予国会，国会不得将这些“严格且专属的立法职能”完全转移给行政机构。法院引用《联邦党人文集》第48篇指出：“若立法、行政和司法职能相互混淆，则无法保障自由。”
具体而言，根据美国宪法第一条第八款第1项和第3项，“征税”与“对外通商调节”的职能被明确授予国会。如将IEEPA“管制进口”条款（50 U.S.C.§1702(a)(1)(B)）理解为授权总统单方规制进口税率或征税，则等同于把立法职能转移至行政，违背分权架构与“排他性立法权”原则。
（2）不可无限委托原则
“不可无限委托”原则要求国会在授权他人制定政策或措施时，必须“设定可遵循的明确原则”，以免行政机构滥用职权。法院援引Yoshida II判例指出：如果总统仅凭总统令即可任意制定关税税率，将削弱国会通过《美国统一关税表》设定税则的立法地位，等同于“实质性放弃立法权”。
（3）重大问题原则
当行政部门主张某项法定授权具备“重大经济与政治意义”时，国会须“明示授权”。法院认为，此案中，“对全球几乎所有贸易伙伴征收高额关税”无疑属于“具有广泛经济与政治影响”的重大问题，若以普通措辞“管制……进口”授予，显然不符合“明示授权”要求。
（4）TWEA与IEEPA的区别
早在1974年，美国通过《与敌国交易法》（Trading with the Enemy Act, TWEA），授权总统在战时或紧急状态下“管制进口”，而未对关税额度设定明确上限。1975年联邦巡回法院在Yoshida II案中认可：总统在TWEA框架内可对进口商品征收“附加关税”，但须遵循既定《美国统一关税表》税则。
然而，1977年国会通过IEEPA，在明确“TWEA和平时期条款剥离”为独立法案的同时，收紧总统权力，增加程序限制与实质条件，使IEEPA在国家紧急状态下对进口的干预不得凌驾于国会既有贸易法之上。
2. IEEPA第1702条的权力限制
（1）“管制……进口”措辞的含义
IEEPA第1702(a)(1)(B)条授权总统在紧急状态下“管制任何财产交易，包括调查、冻结、管制、没收、禁止或限制任何外国或其国民拥有权益的财产之进口、出口、转移、运输或交易”。
判决强调，虽然IEEPA与TWEA在措辞上相似，均使用“管制……进口”，但“必须结合立法历史和国会通过其他贸易法条款的意图予以解读”。
与TWEA不同，IEEPA授权下的关税命令必须尊重《1974年贸易法》以及《美国统一关税表》等已有规范。若总统可任意设定关税，不仅与IEEPA立法目的相悖，也会让《1974年贸易法》等“限制性关税程序”形同虚设。
（2）法院推断出更有限的授权范围
“管制……进口”在IEEPA背景下，应被解释为“令政府有权在既定紧急威胁范围内，酌情采取与进口直接相关的、合理且受限的措施”，但并非“可一揽子对全球进口商品征收任意关税”。
法院判决援引Aurora案以及Ross v. Blake案的判决，明确“当国会修订某项立法时”，法院必须“推定其意图在于产生真实且实质的法律效力”，认为IEEPA既已将TWEA权力“收紧”，就应当尊重国会“刻意增加实质性限制”的立法意图，不可轻易回到TWEA时代的“无限关税授权”。
（3）TWEA与IEEPA授权的实质差异
TWEA下总统所设“进口附加关税”需参考《美国统一关税表》既有税则率，只能作为“附加税”，且仅在真正的“国家安全”紧急情况下使用。
IEEPA虽保留了“管制……进口”的表述，但美国国会在1977年既立法时，又先后通过《1974年贸易法》等多部法案，将重大贸易干预（如失衡贸易逆差、非关税壁垒）的授权明确交给美国贸易代表(USTR)，设置了专门程序并需履行公众公告和意见征询程序。
因此，“IEEPA下总统不能依赖‘管制……进口’的表述自行对全球贸易伙伴征收大规模关税”，否则与国会的“分权”与“确保程序性审查”的意图背道而驰。
（4）核心结论
IEEPA第1702条未授权“无限关税命令”，因为这些命令“缺乏任何可识别的限制”。
适用Yoshida II一案中的分权逻辑，法院认定IEEPA第1702条在现有文本与立法背景下，无法涵盖总统对“所有贸易伙伴”征收任意额度关税的一揽子命令。
3. IEEPA下紧急情况的“应对”要求
（1）IEEPA第1701(b)条关于“应对紧急威胁”的条文本义
IEEPA第1701(b)条规定：总统所获授权“只能在为应对经宣布为国家紧急状态的不同寻常且极为严重的威胁……且不得用于其他任何目的”。
与《国家紧急状态法》（NEA）仅要求总统声明紧急状态不同，IEEPA要求不仅要“声明紧急”，而且要采取措施“直接应对”所列威胁。换言之，国会在此处引入“目的性限制”法条绝非只是“把钥匙交给总统自由支配”。
（2）“应对”（deal with）的直接性要求
“应对”一词有“要素之间存在直接关联、行动可迅速且明显缓解该威胁”的含义。比如，“征税”若要“应对财政赤字”，需直接增加收入；若要“应对通货膨胀”，则需限制进口。而对于“贩运关税”，法院认为：1）中国、墨西哥、加拿大一系列“贩运关税”名义上旨在“迫使他国打击毒品贩运、拦截化学前体、减少非法移民”等。但关税与“毒品贩运、人口走私”并无直接且可预见的“因果关联”：关税主要针对商品流通，无法针对犯罪网络、化学前体供应链实施精确打击；2）虽然行政部门辩称关税能作为“施压”工具，但该“施压”与IEEPA第1701条所要求的“直接应对”并不一致，属于“间接政治杠杆”而非法律上可归责的“应对措施”。
（3）司法可审查性与政治问题回避
特朗普政府以“政治问题”原则主张法院无法审查总统对“非常且极端威胁”的评估。但法院认为，IEEPA中“应对”这一限定条款与任何法定标准一样，可通过“传统法理工具”理解与衡量，并不因“涉及贸易或外交”就免于司法审查。
法院援引Zivotofsky v. Clinton案、Japan Whaling案等先例，指出“在宪法体制下，司法机构的一项基本职能就是解释法律，我们不能仅因我们的裁决可能带有重大政治意味就回避这一责任”。
二、《国际紧急经济权力法》（IEEPA）及其历史
(一) TWEA与IEEPA的立法演变
1917年10月6日，美国国会通过《与敌国交易法》（TWEA），授权美国总统在与“敌国”交战或宣战状态下，冻结或没收其在美资产，并管制国内外与其相关的所有经济交易。1933年，美国时任总统罗斯福以TWEA为法律依据，宣布“银行假日”并限制黄金持有，标志着TWEA的权力已延伸至和平时期的“国家紧急状态”范畴。
1974年，美国联邦巡回上诉法院在Yoshida I/II案中曾判定总统在“紧急状态”下可依据TWEA对进口征收关税。但1975年Yoshida II判决后，美国国会意识到TWEA授权过于宽泛，易被总统用于和平时期的贸易管理。
为遏制TWEA在和平时期的过度适用，1977年12月28日，美国时任总统卡特签署了《国际紧急经济权力法》（IEEPA），剥离TWEA和平时期的条款并重组为单独法案，明确美国总统仅能在“对美国构成非同寻常且极为严重威胁”并依据《国家紧急法案》（NEA）宣告紧急状态后行使权力。美国国会研究服务报告指出，IEEPA作为NEA框架下的117项紧急法之一，其核心目的是“集中和规范总统对紧急经济事务的管控权力，以平衡国家安全与市场自由”。
（二）IEEPA的主要条款及立法目的
1. 第1701条：紧急状态界定与程序
50 U.S.C. § 1701(a)：明确“紧急状态”须由总统依据NEA宣告，并报告国会。
50 U.S.C. § 1701(b)：授权仅限于“为应对该紧急状态目的”，如一年内不续期则终止；国会可随时通过决议任意终止紧急状态。
立法目的：防止总统在无紧急理由下滥用经济制裁权。
2. 第1702条：总统的经济制裁权
50 U.S.C. § 1702(a)(1)(B)：授权总统在紧急状态下“管制任何财产交易，包括调查、冻结、管制、没收、禁止或限制任何外国或其国民拥有权益的财产之进口、出口、转移、运输或交易”等等。
但未明文提及“征收关税”。在立法解释会上，国会明确将关税立法权视为“国会专属”，并强调IEEPA只限于“冻结与管制”。
3. 第1703条与第1704条：国会监督与规则制定
50 U.S.C. § 1703：总统应在可行情况下与国会磋商，定期报告具体制裁措施和执行进展。
50 U.S.C. § 1704：授权总统制定IEEPA实施细则，确保行政机构依法行事。
立法目的：通过“磋商与报告”机制增强透明度，将总统决策纳入国会监督范围。
（三）IEEPA的司法阐释与经典案例
在1981年的达姆斯和穆尔诉里根案（Dames ＆ Moore v. Regan）中，美国最高法院确认了IEEPA赋予总统在国家紧急状态下对外国资产的广泛管控权力。
达姆斯和穆尔诉里根案的背景产生于1979年伊朗人质事件，因为该事件，时任美国总统卡特依据IEEPA，宣布美国进入紧急状态，除非获得许可，否则禁止移转所有伊朗政府、机构、中央银行，及其所控制的个体的财产及利益。该案件的原告，达姆斯和穆尔公司，恰巧于该时间段内，提出诉讼，控告伊朗政府、银行及其原子能组织，理由为伊朗原子能组织，累计拖欠其340余万美元。法院因此对被告之财产发出扣押令，其中包括部分伊朗银行的财产。彼时，美国与伊朗政府达成协议，伊朗政府必须释放美国人质，条件之一是中止双方政府间、政府与国民间的一切诉讼。对美国而言，美国政府有义务中止所有在美国法院，由美国公民或机构对伊朗政府、机构、组织发起的法律程序，并使所有财产扣押令与判决无效。此外，美国政府必须在1981年7月19日前，将美国所扣押的财产归还伊朗。里根总统上任后，批准了卡特总统为执行该协议所订立的一系列行政命令，并暂时中止了所有相关诉讼案件，原告达姆斯和穆尔公司对伊朗的财产的扣押令因而受到了影响。因此，原告对于里根政府以及美国财政部提起了诉讼，要求法院对伊朗财产的扣押令获得确认与强制救济，以阻止该行政命令的执行。
美国最高法院以8：1裁定里根总统的行为得到“国会默示授权”的支持，确认了IEEPA赋予总统在国家紧急状态下对外国资产的广泛管控权力，并强调“若国会未明确否定，总统权力应获最强推定”。
在特朗普政府之前，在IEEPA近50年的历史中，IEEPA主要用于经济制裁或资产冻结。除伊朗人质事件外，IEEPA被应用的典型案例包括：
1985年利比亚制裁：里根总统对利比亚实施经济制裁，回应其支持恐怖主义活动。
1990年伊拉克入侵科威特：老布什总统对伊拉克实施制裁，限制其经济活动。
2014年乌克兰危机：奥巴马总统对俄罗斯实施制裁，回应其吞并克里米亚。
三、结语：从本案看紧急经济权力的未来
以本案为代表的美国国内一系列起诉特朗普政府关税的案件，既是对总统经济权力边界的挑战，也是对IEEPA法律属性的一次深刻拷问。从其诞生之初，IEEPA就被设计为“非常时期、非常工具”，服务于国家安全下的紧急处置，而非日常性经济调控的“万能钥匙”。特朗普政府此次以IEEPA为依据大规模施加关税，是否违背其立法初衷，将成为本案的关键焦点。美国国际贸易法院的初审判决提供了一个有力范例——在“非常状态”下如何确保行政行为不逾越法定授权与立法分权底线。该判决能否得到上诉法院的支持，继而为全球法治实践提供借鉴，特朗普政府所谓的关税政策又将走向何方，让我们拭目以待。
