近年来，墨西哥成为中资企业出海拉美市场的热门投资地。越来越多的中资企业选择赴墨西哥投资购地、建设厂房并开展生产经营活动。在投资建厂过程中首先遇到的便是土地交易问题。为保障交易安全，通常由买房律师团队负责对土地产权和交易对方进行尽职调查，再审核、修订交易合同，并最终完成变更登记手续，具体见本团队历史文章《中资企业在墨西哥购买不动产的法律制度与流程简介》。然而，由于墨西哥土地制度复杂，历史上不同时期政府多次实施截然不同的土地政策，并经过数次土地改革，导致大量村社土地制度因特殊历史背景、权属多次变更，具有极大的不确定性。因此，在交易中容易给外国投资者造成潜在的法律纠纷与风险，须在进行常规土地买卖尽调之外，引起特别关注。
本律师团队曾接到过一家中资企业的墨西哥子公司关于村社土地所有权纠纷诉讼案件的咨询。该企业于多年前合法买下土地、并在其上厂房经营多年，产品在当地和北美市场均有很好的销量，但今年突然收到当地法院的传票，因当地村社主张享有该土地所有权，要求返还土地，为此企业陷入诉争之中。
基于此，中资企业在墨西哥投资建厂购买土地时，除了应当聘请律师审核现有土地权属文件，还有必要调查并确认该土地是否曾在历史上属于村社所有。本律师团队将通过本文详细阐释墨西哥村社土地制度的历史沿革、以及由此产生的村社土地的权属变化及潜在风险，以期为拟在墨西哥购买土地投资建厂、尤其是拟购买涉村社所有土地的中资企业提供参考与提示。
（上图：2017年墨西哥村社分布图）
01、案件背景
事实上在该案中，客户拥有的土地是从直接其他外国厂商处购得，交易当时并未与村社产生任何关联。从交易本身而言，完成土地交易时土地出售房提供的土地所有权权属资料齐全，其也在该厂址经营多年，形式要件上没有任何问题。
然而，由于墨西哥土地政策的多变带来土地所有权的变动，该土地所在村社也同样持有一套证明其对该土地拥有所有权的文件，具体包括：
因此，村社也认为其拥有对案涉土地的权利，与中国企业持有的全套土地权属文件相冲突，最终引发了诉讼。基于此，在双方各有法律依据或证明文件的情形下，清楚理解村社土地及相关土地改革、争议将极为重要。
02、墨西哥村社及村社土地的概念与历次土地改革
村社制度的产生和变迁与墨西哥两次影响深远的土地改革密切相关。在此期间，村社土地也随之产生、发展，土地性质、土地权利的内涵与外延也随改革不断发生变化。以上案例中村社主张所依据的几次决议、文件也正印证了村社土地权属在不同时期的变化及冲突。
（一）第一次土地改革
1. 概述
墨西哥第一次土地改革发生在1914年至1992年期间，旨在解决土地被少数特权阶层垄断、绝大部分农民没有土地的问题。这次改革的主要内容是国家征收私人土地所有权，并将这些土地重新分配给农民集体耕种。在这次改革过程中，农村地区绝大多数土地被分配给由无地劳工组成的集体组织“村社”以及土地被大地产主剥夺的土著组成的集体组织“公社”（Comunidades）。[1]就村社而言，农民在加入村社后可以向国家申请村社土地使用权。
2. 村社土地属性
村社土地按照用途分为三种类型：居住用地、公共用地以及耕地。村社土地禁止出卖、抵押或租赁，禁止将土地转让给集体组织以外的任何主体，亦不得以土地参与市场经营活动。村社社民对于被分配的土地只有使用和收益的权利，并不享有土地所有权。但同时，国家有权随时基于公共用途需要征收私人土地，或者限制私人土地权利。
3. 村社向国家申请土地法律依据
1917年《墨西哥宪法》（CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS）第27条规定，墨西哥境内土地的所有权属于国家，国家有权将其所有权授予给私人，并由此构成私有财产。[2]
1934年《土地法典》（CÓDIGO AGRARIO）规定，总统、农业部、村社管理委员会等机构有权参与土地事务的处理、解决和执行[3]，其中，总统是最高农业权力机构。[4]无地或少地且20人以上的居民点可以向国家申请土地，成立村社。[5]
1971年《联邦土地改革法》（Ley Federal de Reforma Agraria[6]）第51条规定，总统决议在联邦官方公报上公布后，根据本法规定的方式和条例，村社成员是其中所示土地和资产的所有者。总统决议的执行赋予了村社占有者的身份，确认其占有的权利。第305条：已经通过的、执行的总统决议不得被修改。
根据以上法律规定，村社获得土地赠与应当经过一系列程序，此程序由法律严格规定，其决定和结果一旦做出不得被随意修改。
（上图：墨西哥第一次土地改革期间照片，摄于1976年）
（二）第二次土地改革
1. 概述
墨西哥第二次土地改革始于1992年，其对1917年《墨西哥宪法》第27条进行了修订，并颁布了与之配套的《土地法》（LEY AGRARIA），对土地权利和村社组织机构进行了详细规定，旨在通过对包括村社土地在内的全国土地进行确权登记，允许村社土地的私有化和转让，鼓励商业资本对农业用地进行投资。
2. 村社土地属性
《土地法》规定，村社拥有法人资格。[7]已经或者正在被剥夺土地的村社社员，可以直接或者通过土地检察官办公室向土地法院要求归还土地。[8]村社社员可以直接利用其份地，或者将土地的使用权、收益权通过租赁或者其他任何法律不禁止的行为转让给其他社员或者村社外的第三人。[9]
（上图：墨西哥1992年《土地法》）
3. 村社土地私有化
允许村社土地私有化是第二次土地改革中最重要的举措，在社员大会三分之二多数同意的情况下，部分社员的地块可以从村社中剥离，从而实现私有化。私有化之后社员可以出租、出售、抵押等方式处分自己的土地。
实现村社土地私有化的路径为：
（1）确权：墨西哥于1992年开始实施“村社土地和城市住房用地确权计划”（Programa Nacional de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos，PROCEDE）计划，授权国家登记机关对村社的土地进行调查和确权登记。该计划帮助村社和社民对居住用地、公共用地以及耕地这三类土地进行勘测调查、划定边界、确定编号，社员可以获得相应的土地凭证（Certificados）。
（2）申请：在社员获得土地凭证之后，可以向村社大会提出申请，要求获得对土地的“完全控制”（dominio pleno），将其土地从村社土地中剥离出来。
（3）登记：在社员大会决议通过社员获得“完全控制”的申请后，村员有权向国家土地登记处（Registro Agrario Nacional）申请注销其已获得的土地凭证，获得新的土地权属证书，并到土地所在地的公共财产登记处进行登记。[10]需要注意的是，尽管土地权属证书意味着对土地享有完全所有权，可以自由处分土地，但是，若想将土地首次转让给村社之外的其他主体，仍须满足特定的强制性要求和程序。
（上图：墨西哥国家土地登记处官网）
03、投资购买村社土地的法律风险
墨西哥前后两次土地改革对村社土地的权属做出了截然不同的处置与安排，结果往往是各方均能找到政策依据证明自己是该土地的权利人。
二次土改中的这种路径会被村社认为违背了一次土改中“授予村社土地的总统决议不得被修改”的规定，不少村社并不认同新政策直接取代旧政策，而是会基于墨西哥特色的宪法权利保护诉讼（Amparo诉讼），为维护其在一次土改中的权利针对土改或私有化过程中的相关文件提起Amparo诉讼，主张新文件侵犯其宪法权利，最终将将投资方拖入诉累。
此外，一次土改自身也设定了联邦政府征收程序从村社手中获取土地，这次都为后期投资方、村社提供了不同、且彼此冲突的权利依据。
在本律师团队接触的案例中，尽管村社尚未能获得Amparo诉讼（墨西哥特有的宪法权利救济诉讼）的成功，但SEDATU参与其中，并发布决议确认相关文件效力为“不存在”，最终为村社提供依据启动了针对投资方的土地诉讼。
实践中，如果司法机构认定某一村社土地交易在法律上无效，这会影响到其后出售该片土地的所有权链，并由此引发土地权属纠纷，诉诸法院。
基于以上政策上的冲突，本律师团队翻阅了不少当地媒体新闻报道，发现墨西哥部分村社曾向当地多家企业、尤其是外国企业提起了归还土地的诉讼，且有企业主表示村社成员曾在诉讼过程中私下提出以支付巨额款项换取撤诉。
04、涉土地权属案件的争议解决特点
1992年《墨西哥宪法》第27条第19款规定，“在土地司法方面，法律应设立具有自治权和充分管辖权的法院，由联邦行政部门提议并由参议院（Cámara de Senadores）或在参议院休会期间由常设委员会（Comisión Permanente）任命的法官组成”。[11]
同年，《土地法院组织法》（LEY ORGÁNICA DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS）规定了新的土地法院系统，包括42个专门土地法院（Tribunales Unitarios Agrarios）和一个高级土地法院（Tribunal Superior Agrario）。[12]
（上图：墨西哥高级土地法院）
土地法院日常负责处理村社、合作社、小农户土地的土地权属相关的诉讼[13]，包括：村社之间就土地边界产生的纠纷；针对行政机关、司法机关或私人非法占有土地的行为，要求其向村社成员归还土地等。
值得注意的是，如果一方当事人认为专门土地法院或高级土地法院的终审判决侵犯了其宪法权利，可以向合议巡回法院提起宪法权利保护诉讼。[14]
本律师团队随机选定了一家墨西哥土地法院（Tribunal Agrario），在其官网上以“案件类型：土地诉讼（Tipo de expediente：juicio agrario）”+“法院（Tribunal）：特定地区”+关键词“归还土地”（restitución）进行检索，共检索到80多个案例，案件时间为2006-2022年，其中2015年往后的公开案例占大多数。
在这些案件中，案件状态为“Procedente”（进行中）的有61例，尚无案件状态显示为“Declarativa”（判决），还有部分案件已经显示“Improcedente”（不适当）。由此可见，该类案件的诉讼周期相当长，其中5例已达十年以上。一旦陷入土地诉讼，作为境外投资方将陷入长时间的诉累之中，对企业的生产和运营造成极大的不确定性。
05、总结与建议
特别声明：本文仅代表作者个人观点，不代表兰迪律师事务所或其他律师出具的任何形式的法律意见或建议。如有具体需求，欢迎委托本团队后获取正式的法律意见书或咨询服务。如需转载或引用本文的任何内容，请与我们取得联系，未经同意不得转载或使用。转载或引用时须注明出处。
实习生杨文嘉对本文亦有贡献。
参考文献
[1] 参见
[2]
[3]
[4]
[5] < CÓDIGO AGRARIO，土地法典>，第21条
[6]
[7]
[8]
[9]
[10] 参见Baker Mckenzie律所文章，
https://www.bakermckenzie.com/en/insight/publications/guides/doing-business-in-mexico
[11]
[12] 参见土地法院官网，http://www.tribunalesagrarios.gob.mx
[13] 参见土地法院官网，https://www.tribunalesagrarios.gob.mx
[14] 参见Advocatius律所文章，
