2024年6月3日，墨西哥执政党国家复兴运动党所在竞选联盟总统候选人克劳迪娅·辛鲍姆·帕尔多（Claudia Sheinbaum Pardo）在首都墨西哥城宣布赢得总统选举胜利，将成为墨西哥史上首位女总统^[1]。辛鲍姆在当选总统前曾任墨西哥城环境局局长和墨西哥城市长^[2]，以倡导在可再生能源和环境问题上的科学研究而闻名。

 

克劳迪娅·辛鲍姆·帕尔多Claudia Sheinbaum Pardo竞选总统成功

 

近年来，在墨西哥投资建厂的中资企业都会有感受，墨西哥法律十分重视环境保护，从建厂前的环境评估、运营中的环保监管到工厂关闭后的无害化处理，环境保护成为了企业在当地运营过程中不可忽视的重要方面。这样一位有着专业环保背景的新任总统的上任，会对在墨西哥投资的中资企业带来什么样的影响？本文将从立法框架和执法监管的角度出发，向大家介绍墨西哥环境保护相关法律法规、政策和执法现状，帮助中国企业更好地理解墨西哥的环保法规政策和应对策略。

 

一、墨西哥环境保护的主要法律来源

 

墨西哥的环境法律体系全面，由联邦、州和市政法规共同管理，但是州法律不能与联邦法律相冲突。墨西哥最重要的环境保护法律是1988年颁布的《生态平衡与环境保护总法》（Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ，简称“LGEEPA”）。这是墨西哥第一部有关环境保护的综合性法律，是墨西哥环境保护的主要法律，定义了墨西哥所有环境法的框架，涵盖了广泛的环境问题，包括水、空气和土壤污染、危险废弃物、资源保护、公众参与和环境执法等方面。

 

墨西哥《生态平衡与环境保护总法》封面，图片来源：墨西哥环境与自然资源部网站

 

此外，在联邦层面制定的其他单项环保法律主要有：

 

●《废弃物预防和综合管理法》(Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos，简称“LGPGIR”)；

●《国家水法》(Ley de Aguas Nacionales)；

●《气候变化综合法》(Ley General de Cambio Climático，简称“LGCC”)；

●《森林持续发展法》(Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable，简称“LGDFS”)；

●《空气污染控制和预防法》(Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente)；

●《渔业和水产养殖法》(Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables)；

●《土壤污染防治法》(Ley de Prevención y Control de la Contaminación del Suelo) 。

 

此外，在墨西哥所有三十一个州及首都墨西哥城，都制定了各自的州环保法律和规定，这些法律覆盖了生态保护、气候变化、水资源管理、废物处理、空气质量、森林保护、渔业管理和土壤污染等多个方面，共同构成了墨西哥环境法律体系。

 

二、墨西哥环境保护的监管的主管部门及其主要职责

 

墨西哥自然环境和资源部（Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales，简称“SEMARNAT” ）是联邦环境保护管理最主要的主管部门。SEMARNAT的主要职责包括监督墨西哥境内的环保法规和标准的执行情况；保护、恢复和养护自然资源和生态健康；监管自然资源的使用；确保对危险材料和无害废物、空气污染和噪音进行环境安全管理。在其职能范围内，该部门还负责审核并批准制造商和其他实体的合同、颁发执照和许可证。不仅如此，SEMARNAT还负责制定维持可持续发展计划的相关标准。

 

SEMARNAT下设政策规划司、环境法规促进司、环境保护管理司、办公室、国际事务协调司、司法法律司、内部调控司、社会参与合作司、州别协调办公室、可持续性发展教育中心和新闻司等11个行政机构。该机构在地方设州级环境保护分支机构。

 

联邦环境保护办公室（PROFEPA）、国家工业安全和环境保护局（ASEA）和国家水利委员会（CONAGUA）是拥有执法权的主要联邦机构。他们会通过随机检查、回应社区成员的投诉或举报或书面审查的形式来行使执法权。他们有权下令采取一系列纠正和安全措施，包括暂时或永久关闭部分或全部项目运营，以及扣押动植物材料或样本、林业产品或材料。

 

联邦环境保护办公室Logo，图片来源：墨西哥环境与自然资源部网站

 

此外，在各州也存在类似的环保部委和机构，负责管理和执行各辖区内的环境法有关事项。

 

三、墨西哥环境影响评估简介（EIA）

 

墨西哥环境影响评估的定义

环境影响评估（Environmental Impact Assessment，简称“EIA”）是指企业在建设厂房或进行工业活动时，对可能导致环境失衡或者导致潜在环境污染时所需取得政府事先批准的一种程序。环境影响评估通过后可获得联邦级或州级的环境许可。联邦环境评估程序由SEMARNAT秘书处负责^[3]。

 

需要进行环境影响评估的项目范围

根据《生态平衡与环境保护总法》第28条及《生态平衡与环境保护总法实施条例》第5条，在墨西哥进行下列建设工程或活动在启动前必须进行环境影响评估并得到批准^[4]：

 

1. 水利工程、一般通信工程、输油管道、输气管道、煤气管道和多用途管道；

2. 涉及石油、石化、化工、钢铁、造纸、制糖、水泥和电力工业的项目；

3. 采矿项目，包括矿物和受联邦法律保护的其他物质的勘探、开采和提取；

4. 危险废物、放射性废物的处理、封存或处置；

5. 森林开发，包括热带雨林和难以再生物种的森林开发和物种保护；

6. 在森林地区、丛林和干旱地区的土地利用变更；

7. 计划进行高风险活动的工业园区；

8. 影响沿海生态系统的房地产开发；

9. 在湿地、红树林沼泽、湖泊、河流、泻湖和与海洋和海岸相连的相关的滩涂或联邦管辖区域的相关活动；

10. 在联邦管辖的自然保护区内的相关活动；

11. 可能危及某些物种保护或对生态系统造成破坏的渔业、农业和养殖活动；

12. 其他重大工程：联邦当局认为可能造成严重且不可逆转的生态失衡、对公共健康或生态系统造成危害，或超出当前环境保护法律规定的其他工程或活动。^[5]

 

除此以外，对于上述LGEEPA第28条未涵盖的工程或活动可能造成的环境影响，应由联邦区或各州当局在各自市的参与下，根据项目的区域和规模、制定单独的环境评估法规^[6]。

 

申请环境影响评估的程序

1. 提交所需材料：申请人必须向SEMARNAT秘书处提交一份环境影响评估报告，其中应包括对生态系统可能产生的影响的描述，同时需要考虑到构成这些生态系统的所有要素，以及预防、缓解和其他必要的措施，以防止或减少对环境的负面影响的风险^[7]。如果项目属于LGEEPA规定的高度风险的活动^[8]，该材料应包括一份环境风险研究报告。SEMARNAT对环境风险研究报告的处理程序如下图。

SEMARNAT环境报告处理流程图，图表来源：SEMARNAT《环境风险评估手续指南》

 

2. 报告修改：如果在提交环境影响评估报告后，申请人对相应的项目进行了修改，申请人必须将这些修改及时通知SEMARNAT秘书处，秘书处应当在10天内通知申请人是否需要提交额外的信息来评估这些修改对环境的影响^[9]。

 

3. 编写预防和纠正措施：当一个项目或工程出现以下情况时，申请人还需要提交一份关于预防和纠正措施的报告：（1）存在现行有效的墨西哥官方规定，对工程或活动所涉的排放、自然资源的使用以及一般而言可能产生工程或活动的所有相关环境因素的影响作出过明确规定；（2）所涉工程或活动已在城市发展或生态管理部分规划中明确规定，并已由秘书处按规定进行了评估；（3）项目是LGEEPA条款授权的工业园区内的设施^[10]。SEMARNAT秘书处在分析预防报告后，将在不超过20天的期限内确定是否需要进行LGEEPA规定的EIA并补充报告^[11]。

4. 公众公开参与：SEMARNAT秘书处收到EIA报告后，应当向公众公布，以供公开查阅，可能会影响工业产权以及数据主体提供业务的信息会保密。同时，应任何利益相关群体的要求，秘书处可依法向公众进行公开咨询^[12]。

5. 官方评估审查：当SEMARNAT秘书处收到申请人提交的EIA报告后，应启动评估程序。秘书处将审核申请的形式是否符合法律规定，并应在10日内将相关文件整合完毕。同时，SEMARNAT秘书处对报告进行审查，并在60日内作出评估结果。如果项目复杂，评估审查时间最长可额外延长60日。

 

6. 公布评估结果：EIA的评估结果包括批准、有条件批准（如要求申请人建立额外的预防和缓解措施，避免、减轻或补偿在施工、正常运行和发生事故时可能产生的不利环境影响）或拒绝。拒绝的理由包括：申请批准的工程或活动违反现行法律规定、申请批准的工程或活动将导致一种或多种被宣布为濒危或已危的物种受到影响、申请批准的工程或活动存在信息错误^[13]。

 

四、其他环境行政许可的相关事宜介绍

 

LGEEPA规定，对于必须进行环境影响评估（EIA）的项目，必须在获得EIA批准后才能向相应的联邦机构申请环境许可。对于不需要进行EIA的项目^[14]，墨西哥环境法规要求企业在开设工厂前，对某些潜在的污染排放活动获得环境许可证。该类授权依据颁发机构的管辖权限不同，可以通过向联邦或州或市政府申请获得。

 

 

单一环境许可证（LAU）

一种常见的环境许可是单一环境许可证（Licencia Ambiental Única，简称LAU），这是联邦当局及州层面对可能会产生大气污染排放活动的固定污染排放源主体颁发的一种综合环境授权。需要获得LAU的条件是：当一家企业开展的活动或操作可能产生大气污染排放，并且该企业属于LGEEPA第111条之二所规定的工业部门且其活动也被列入《空气污染控制和预防法》第17条之二的特定子行业清单中，这些工业部门包括：化工、石油和石化、涂料和油墨、汽车、纸浆和造纸、冶金、玻璃、发电、石棉、水泥和石灰以及危险废物处理^[15]。

 

LAU的内容可以包括：危险废物产生的类型和数量以及废物管理计划、对废水排放的标准和处理要求、工厂释放到空气中的排放物类型、排放标准和控制措施、对噪音和振动污染的控制要求等。

 

 

环境许可证的颁发机构

SEMARNAT及它的三个附属机构——国家工业安全和环境保护局（ASEA）、国家自然保护区委员会（CONANP）以及国家水利委员会（CONAGUA）为联邦环境许可证的颁发机构。此外，各州都有与SEMARNAT相对应的地方机构，有些州还设有单独的机构担任环境检察官，根据环保许可审批和颁布的权限对应批准环保许可证。属于市政府许可授权权限范围的事项由市政当局环保部门审批和颁布。

 

 

获得环境许可证的程序和费用

一般而言，有意获得环境许可证的企业必须向相应颁发机构提交拟许可项目的描述，并解释为遵守适用法规而采取的措施；需要妥善制定技术或科学文件，以维持申请；当许可证涉及确定地块上的活动时，需要提供所有权或占有权证明，比如申请人申请变更土地用途时，需要遵照此标准。

 

同时，当发生信息变化时，企业必须及时向相应颁发机构申请更新。比如，企业获得联邦颁发的LAU后，当出现许可证持有人的数据（如公司名称或其他信息）更新、授权生产量增加、生产工艺发生变化、引入产生排放的设备更新以及因设施扩建而产生新的危险废物等情形时，必须及时向联邦颁发机构申请LAU的更新^[16]。

 

此外，根据《联邦公共费用法》（Ley Federal de Derechos），获得联邦当局颁发的许可证和批准需要支付费用。各州有自己的费用法或税法，规定了许可证应缴纳的金额。

 

 

申请人对于环境监管机构不颁发环境许可决定的救济手段

任何受到行政机关作出的最终决定影响的主体都有权质疑该行政决定，包括环境监管机构拒绝颁发环境许可证的决定。在联邦层面，申请人有两种选择：向联邦行政司法法庭提起行政诉讼；或提起行政复议，由发布决议的行政机关的上级解决。在这两种法律选择下，申请人都有可能获得对该决议效果的禁令。

 

通过行政诉讼提出异议时，如果行政诉讼的结果不利于申请人，申请人还可以通过宪法权利保护诉讼 （西语名为：Amparo）对行政法庭的判决提出质疑。Amparo诉讼是墨西哥法律的特有程序，当一方的宪法权利因任何一阶段的判决（包括二审终审判决）或在诉讼过程中受到侵犯时，可以向合议巡回法院提起Amparo诉讼。在行政复议中，如果复议结果不利于申请人，申请人可以通过提起行政诉讼的方式质疑不利的复议裁决，并还可通过提起Amparo诉讼对行政诉讼的判决提出质疑。

 

 

环境许可证的转让

一般而言，环境许可证可以在通知相关环保部门后转让，但必须根据具体情况进行评估。例如，危险废物产生者登记册和联邦空气排放许可证不可转让。一些许可证可以从一个主体转让给另一个主体，包括：SEMARNAT或ASEA颁发的环境影响授权；水特许经营权；水排放许可证；以及联邦海事区特许经营权。某些许可证的转让需要获得颁发机构的事先授权，而在其他情况下，转让后只需发出简单通知即可。

 

对于州级和市一级颁发的环境许可证，转让必须根据具体情况进行分析。然而，许多州级和市级监管机构都遵循了联邦环境许可证的转让模式。

 

五、环境数据监管与数据公开

 

除事前许可外，企业在后续运营时还需要持续遵守监管规定，履行报告义务。根据LGEEPA第109条之一规定，产生污染源的责任自然人和法人应当向SEMARNAT的秘书处提供空气、水、土壤和底土排放的信息、数据和文件。上述信息应按物质和来源分类，并附登记机构的名称和地址。实践中，申请单一环境许可证的企业应每年向SEMARNAT提交一份年度运营报告（Cédula de Operación Anual，简称“COA”）。该报告应在每年6月30日之前提交。年度报告的数据将进入墨西哥各级污染排放和转移登记系统 (RETC)和其他环境监测系统中，作为政府监管或社会组织进行环境研究的依据。RETC系统对公众开放，并持续为修订环境相关政策提供参考。

环境数据使用年度运营报告（COA）示意图，图表来源：SEMARNAT《年度运营报告指南》

 

六、违反环保法规的责任

 

墨西哥联邦和各州均设有环境保护办公室负责核实环境法规的遵守情况和执法活动。如果发现违规行为，相应部门可采取的处罚措施包括：停业、罚款、临时暂停或永久关闭部分或全部项目、吊销许可证等^[17]。

 

除行政责任外，违反环保法规还可能承担民事和刑事责任。如在不影响正在进行的刑事或行政制裁的情况下，任何主体继续污染或破坏环境或影响自然资源或生物多样性，将根据民法承担民事责任并应被要求修复造成的损害^[18]。在特殊情节严重的情形下，违反环境许可规定及相关环境法律规定还可能构成刑事犯罪，可判处监禁，如进行野生动物交易、大面积砍伐和破坏森林植被等行为。

 

七、大选后对墨西哥的环境政策的影响

 

尽管墨西哥是美国最大的贸易伙伴，但墨西哥也一直与中资企业保持友好关系。辛鲍姆明白，过去几年来自中国的投资在墨西哥增长较快，这引起了美国的关注，美国正在不断通过对墨西哥施加压力要求墨西哥对中资企业采取更加严厉的政策，从而达到遏制中国产品经过墨西哥进入美国市场的目的。但辛鲍姆明白她必须在中国与美国的关系之间找到平衡，因为一方面，中国公司为墨西哥广大市场提供了比美国更物美价廉的产品；另一方面，美国是墨西哥最大的市场和投资来源国^[19]。

 

同时，鉴于辛鲍姆的环保专业背景，可以预见辛鲍姆的环境政策将对环境保护有着更高的关注和重视。辛鲍姆曾表现出为可再生能源和清洁能源领域吸引更多投资的愿望，与墨西哥前任总统对传统能源的偏好截然不同。

 

八、总结与建议

 

墨西哥的环境保护法律和监管体系较为健全，环保法规复杂且严格，执法力度大。随着辛鲍姆的上任，企业面临的环保政策和监管亦有可能会进一步加强。

 

对于刚落地的中资企业来说，研究墨西哥的环保法规和处理行政审批往往是复杂而耗时的。建议企业在落地选址初期尽量选择已具备与投资项目相匹配的环保资质的厂房或工业园区，尽早聘请熟悉环保法律法规和审批流程的律师事务所及专业机构，在企业开始运营前提供技术支持和合规指导，在运营过程中定期对当地负责人和员工和进行环保知识培训，提高环保合规意识。希望本文能为在墨西哥投资的中资企业提供有益的参考，助力大家在墨西哥的业务顺利开展。

 

如果您有更多关于墨西哥投资和环境保护方面的问题，欢迎联系我们的专业团队，我们将竭诚为您提供支持和服务。

 

参考资料

 

[1] 人民网：国际观察｜首位女总统将给墨西哥带来哪些变化，详见：

http://world.people.com.cn/n1/2024/0604/c1002-40249679.html 

[2] 新华网：新闻人物｜墨西哥当选总统克劳迪娅·辛鲍姆，详见：

http://www.news.cn/20240603/f553e67c41c14bb5bb3e7694493dc3c6/c.html

[3] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第28条 

[4] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第28条 

[5] 中国国际贸易促进委员会：企业对外投资国别（地区）营商环境指南—墨西哥（2022）第99-100页 

[6] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第35条之二

[7] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第30条

[8] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA，第5章，第145-149条

[9] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第30条 

[10] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第31条 

[11] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第31条 

[12] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第34条 

[13] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第35条 

[14] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第29条

[15] 墨西哥自然环境和资源部，详见：

https://www.gob.mx/semarnat/documentos/tramite-semarnat-05-002 

[16] 墨西哥自然环境和资源部，详见：

https://www.gob.mx/semarnat/documentos/tramite-semarnat-05-002

[17] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第171-174条

[18] 墨西哥生态平衡与环境保护总法LGEEPA, 第203条 

[19] 墨西哥政治报：墨西哥新总统对美国意味着什么，详见：

https://www.politico.com/newsletters/politico-nightly/2024/06/05/what-mexicos-new-president-means-for-the-u-s-00161909